随着《香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》）和新选举法的实施，以及《香港特别行政区维护国家安全条例》的制定完成，《香港基本法》的规范体系变得更加完整和创新，成为香港繁荣稳定的法治基石，也是“一国两制”长期坚持的宪制保障，是香港法治信心的源泉和中国法治体系活力的象征。

　　 1987年4月16日上午，邓小平会见在北京出席香港基本法起草委员会第四次会议的全体委员。图为邓小平与安子介、包玉钢等委员握手 

　　《香港基本法》的诞生

　　1949年新中国成立以后，毛泽东等第一代党和国家领导人针对港澳问题提出的“长期打算，充分利用”方针以及针对台湾问题提出的“一纲四目”政策架构，已具有“一国两制”的初步思想元素和制度雏形。邓小平领导的改革开放为“一国两制”的具体落地提供了国内政治空间和国际政治条件。在统筹思考港澳台问题的过程中，邓小平关于“一国两制”的具体政策架构和制度原则逐步成形，集中体现在《邓小平文选》第三卷中。第三卷收录的是邓小平在1982年9月至1992年2月的重要谈话和文件，其中与“一国两制”及《香港基本法》起草有关的内容占据了重要比例。

　　从邓小平同志的讲话内容来看，其关于“一国两制”的政策与法理的思考，展现了立足实际的战略高度和深刻的制度理性，主要包括以下几个方面：

　　一是“一国两制”的政策与制度应当在和平的国际环境和现代化建设任务的背景下进行理解。邓小平提出的“一国两制”伟大构想，建立在对和平与发展作为世界两大主题的精准战略判断之上。中国牢牢把握这一重要历史机遇，通过创造性地实施“一国两制”，不仅成功推动国家的和平统一进程，更有力地促进了经济领域的现代化发展。

　　二是“一国两制”始终在涵盖香港、澳门、台湾的整体国家战略布局以及统一大业的宏观视野中加以考量。“一国两制”因台湾问题而设计，优先应用于港澳问题的解决。邓小平在论述“一国两制”时明确提及香港模式对台湾的示范意义，同时也强调针对台湾问题所制定的方案可基于实际情况，采取更加灵活和宽松的策略进行规划。

　　三是香港繁荣稳定是“一国两制”的主要目标之一。邓小平在论述中特别凸显保持香港繁荣稳定的重要性，并从多种政策和战略的角度思考如何实现这一目标。香港繁荣稳定，既是立法者的庄重承诺，也是执政治理能力的重要考验。这一目标贯彻《香港基本法》立法与实施的始终。

　　四是结合中央管治与香港自治的法律构想。在“一国两制”的框架下，邓小平强调了香港人自主管理本地事务的重要性，同时表达了对香港的信任。然而，他始终保持政治清醒，明确指出在必要时中央政府必须介入香港事务，并在《香港基本法》中具体阐述了管治的方式。值得注意的是，驻军权和国家安全问题被特别强调。

　　五是“爱国者治港”的管治权边界意识。“一国两制”不是完全自治，更不允许香港成为颠覆国家的基地。相反，必须确保以爱国者为主体的“港人治港”。同时，爱国者应具备明确的判断标志与资格条件，即尊重自己的民族，拥护回归，并不损害香港的利益。当然，邓小平也指出香港管治团队构成需要各方面人才兼顾，需要有“中间派”参与，不搞清一色。

　　六是坚决反对外部干预的主权与安全意识。邓小平在主张香港维持开放政策的条件下，指出必须反对外部干预，必须维护国家的主权和安全。

　　七是《香港基本法》的历史地位和国际地位。邓小平亲自指导并推动了《香港基本法》的立法进程，对《香港基本法》的最终框架给予了高度评价，认为它具有深远的历史意义和国际影响。这部法律不仅解决了中国自身的问题，也为世界其他国家和地区提供了可借鉴的范例。

　　八是“一国两制”作为中国特色社会主义的创新元素。邓小平在谈及“一国两制”时多次提出，中国建设社会主义要有自己的特色，马克思主义中国化要有中国的创新元素，而“一国两制”正是这一理念的显著体现。

　　规范与演进

　　作为承载“一国两制”规范使命、建构香港特别行政区宪制秩序的一部宪制性法律，《香港基本法》有着独特的规范体系，需要从法理和法律规范结构的角度加以准确认知。《香港基本法》的规范体系分为三个层次：

　　2024年1月30日，香港特区行政长官李家超（中）在特区政府总部主持“维护国家安全：基本法第23条立法公众咨询”记者会

　　一是中央权力规范。《香港基本法》是“一国两制”的法律化，因此必须同时规定中央权力和香港特别行政区自治权力。在中央权力部分，可细分为三个主要职能：首先，中央的直接管治权，包括国防、外交、国家安全等事项；其次，中央的授权权力及调整权，即香港特别行政区自治权来自于中央授权，自治权范围调整也由中央决定，不存在所谓的香港“剩余权力”；再次，中央对香港所有自治权的监督权，即对于所有授予出去的自治权，中央均可设立机构、建章立制进行法律上的规范性监督。《香港基本法》在序言、总则、中央与特区关系、政治体制以及附件部分规定了中央权力的具体规范。2014年的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书提出“全面管治权”概念，系统激活了中央权力的制度化进程，而2019年党的十九届四中全会提出建立健全“一国两制”制度体系则实质性展开了中央权力的制度化进程，《香港国安法》与新选举法就是典型的中央权力行使实践。从中央权力的行使过程来看，过去更多地侧重于全国人民代表大会的法律解释权和决定权，而近年来则开始转向立法权，对香港的治理通过“法治组合拳”实现了多样化、精准化和体系化的转型。

　　二是自治权力规范。在“一国两制”的框架下，香港特别行政区实行高度自治，根据《香港基本法》赋予的权力，享有行政管理、立法、独立司法以及终审权，并拥有与其国际地位相符的对外交往和缔约能力。《香港基本法》在政治体制章节中详细阐述了香港的自治权，确立了以行政长官为核心的行政主导体制。香港立法会作为立法机构，依法负责制定本地法律和监督政府，发挥其宪制性职能。香港法院依法独立行使司法权，保留普通法传统，在香港自治架构中具有较为凸显的宪制性地位。香港行政长官具有双重代表性，具体表现为其既是香港特区的首长，代表香港特区，同时对中央政府和香港特区负责。

　　三是自由权利的保障规范。作为宪制性文件，权利规范及其保障体系是重点。《香港基本法》上的权利规范集中于第三章“居民的基本权利和义务”，其中详细列举了香港居民享有的各种自由权利，而义务规范则相对薄弱。在香港司法实践中，《香港基本法》的权利规范还受到《香港人权法案条例》的有力补充，并得到普通法适用地区甚至欧洲人权法院有关人权判例及其法理的影响乃至于支配。《香港基本法》规定及保障的高度自治和自由的权利，体现了该法在基本人权与法治价值上的进步性，但也在一定程度上导致香港社会的本土主义、民粹主义的激进化发展以及外部干预势力的强势介入和破坏，从而导致了国家主权、安全与发展利益的规范失衡甚至直接冲突。香港司法在裁判取向上出现了对权利本位与抗争者身份的过度依赖与保护，从而造成对国家安全与公共秩序利益的忽视和扭曲。《香港基本法》中权利的过度赋予与义务的相对缺乏，同样不利于培养香港居民的国家认同感和健全的公民道德。然而，随着《香港国安法》的实施，这些法治价值的偏差和司法实践中的问题正逐步得到有针对性和可持续性的改善。

　　2025年3月5日，十四届全国人大三次会议开幕会在北京人民大会堂举行。图为开幕会后，港区全国人大代表、全国人大常委会香港基本法委员会委员梁美芬接受媒体采访

　　中国智慧与中国方案

　　邓小平所指的《香港基本法》的“历史意义”和“国际意义”，在当时的时代语境下，通常理解为实现和平回归，是民族主义与国际法的双赢。这一理解在今天看来仍然成立，但并不充分。香港无疑是国家改革开放和现代化建设的重要力量，这是由“一国两制”秩序中社会主义制度的主体性决定的。“两制”并非等量齐观，而是有主有次。只是在中国现代化的特定阶段，香港之经济优势与技术先进性，以及与之有关的制度与文化价值，对内地更深刻理解资本主义与全球化具有直接的参考借鉴意义。

　　《香港基本法》是“一国两制”方针的法律体现，其实施与演变应当适应“一国两制”方针的完整功能序列。首先，它确保了最低限度的和平统一，这不仅涵盖了以合理制度方法实现和平回归，还包括了在回归后建立完善的制度以防止分离和独立。因此，《香港基本法》不仅具备保障和平回归的功能，还应具备识别和排除宪制敌人的防御性功能。其次，与统一并行的经济现代化是“一国两制”国家理性的核心，《香港基本法》的实施必须有助于国家整体经济战略和发展，而不是对其造成损害。第三，基于经济发展的制度现代化，即《香港基本法》的实施以及《香港基本法》与国家宪法的秩序互动，应促进国家主体制度现代化的功能。这一功能并非内地对香港制度的单向模仿，而是内地与香港在面对共同发展问题时的协商创制，以及国家主体制度对《香港基本法》之国家性的有效识别与制度保障。最后，在“两制”融合发展的基础上，典范性地消除冷战秩序与制度对立，为全球范围内探索资本主义与社会主义和平共处之道提供中国智慧与中国方案。

　　在“一国两制”新阶段，《中华人民共和国宪法》与《香港基本法》共同构筑的香港特别行政区宪制秩序将更加严密、理性、活跃和创新，在中国式现代化、民族复兴以及人类和平发展的进程中，将发挥更为卓越的战略与制度杠杆作用。 

　　田飞龙 中央民族大学法学院副院长、全国港澳研究会理事