今年是香港回归祖国23周年，也是《香港特别行政区基本法》生效实施23周年。《香港特别行政区基本法》第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”

　　从《香港特别行政区基本法》第23条规定的内容来看，即全国人大通过基本法授权香港特别行政区可以从香港本地的实际情况出发，根据香港特区的法治实践现实需要以及立法传统，根据基本法规定的立法程序自行制定有关维护国家安全的法律，用以惩处叛国、分裂国家、煽动叛乱等七种危害国家安全的行为。就其性质而言，《香港特别行政区基本法》第23条规定是授权性规定，也是一项指令性规定，即要求香港作为根据宪法规定而设立的一个直辖于中央人民政府的特别行政区在高度自治的情况下要履行宪制责任，通过积极作为来制定相关法律维护国家安全。

　　然而，在香港特别行政区成立之后，尽管特区政府在2002年至2003年期间根据《香港特别行政区基本法》第23条规定在国家安全立法作出过重大的努力，但是香港特区立法会始终未能在合适的时间抓住历史机会在国家安全立法这一重要问题上实现重大突破，反而因为种种复杂的原因而让国家安全立法在香港特区最终变成了一个香港社会各界都极为敏感而令特区政府不愿轻易触碰又避之不及的“禁忌”。

　　2002 年正值香港迎来回归祖国五周年、香港特区“一国两制”实践刚刚展开伟大探索的历史时刻，当时的香港特区经受住了成立初期的种种挑战和困难磨练，第二届特区政府在行政长官董建华先生的带领下努力实现香港经济转型，确保香港经济的增长和社会的发展。与此同时，特区政府也积极推动《香港特别行政区基本法》第23条立法工作。当年9月24日，经过充分的酝酿和准备，香港特别行政区保安局发表《实施基本法第23条咨询文件》，展开为期三个月的公众咨询，拉开了香港特别行政区制定《国家安全条例》的序幕。按照通常的程序，在12月24日咨询期结束后，香港特区政府在向立法会提交《国家安全条例草案》审议之前将根据咨询意见对其中的若干条文进行修订。

　　然而，在香港特别行政区政府就《香港特别行政区基本法》第23条立法展开咨询期间，香港内部一些持反对立场的政治力量开始积极联络美英反华势力和“台独”政治势力等，策划发动反对“23 条立法”“去中国化”的活动。美国右翼组织“新美国世纪计划”发起给白宫写公开信的活动，要求美国政府干预香港特别行政区“23 条立法”活动。全球多个反华的团体还在2002 年 12 月 4 日在华盛顿成立“全球反对23条立法联盟”。在台湾岛内，已经卸任的李登辉策划并邀请香港一些政治人物，参加其任董事长的台独团体“群策会”主办的“—国两制下的香港”研讨会，并公开提出“香港应当争取为独立的主权国家，中国与香港是两个不同的独立主权国家”。

　　2003年2月14日，旨在实施《基本法》第23条的《国家安全（立法条文）条例草案》在香港特区宪报刊登。之后，香港特区政府保安局按照行政会议建议和行政长官指令向立法会提交《国家安全（立法条文）条例草案》进行首读及二读。然而，就在《基本法》第23条立法工作进入最后阶段的时候，美国国会参众两院党派领袖在2003 年6 月6 日敦促美国政府采取行动阻止香港通过实施《基本法》23条的国家安全立法，还要求美国总统和国务卿与中国领导人举行会谈促使中方撤回立法建议。美国众议院则违反最基本外交准则通过一项决议案要求香港特区撤回基本法第23条立法草案，公然粗暴干涉属于中国内政的香港特区内部事务。2003年7月1日，香港反对派与“全球反对23条立法联盟”遥相呼应、内外联动，引发了50 万人参与的“香港七一游行”。

　　面对当时的形势，香港特区政府综合权衡利弊得失认为23条立法不能延迟，延迟立法只会让争拗没完没了地延续下去，增加社会不稳定因素，也不利于香港经济社会发展。2003年7月5日，香港特区行政长官董建华在新闻发布会上就基本法第23条立法问题发表讲话，他指出基本法第23条立法亦是关系到国家尊严、民族荣辱的大事。维护国家安全，是“一国两制、港人治港”能够成功实施的前提，是维系香港与内地良好关系的要素，是香港经济振兴的基本条件和保障香港长远利益的必要工作。在这样一个大是大非的原则问题上，特区政府的立场和态度，是十分明确和坚决的。经过将近一年的广泛讨论和咨询，特区政府充分吸纳了市民的各种意见和建议，对国家安全条例草案作了修订。根据当前社会上对条例的修订意见，行政会议特别会议决定再一次修订有关条文，进一步消除部分市民的疑虑。国家安全条例草案将如期在7月9日提交立法会恢复二读及三读。他呼吁香港社会尽快完成国家安全条例的立法，在此基础上集中精力，团结奋进，为经济恢复共同努力。

　　然而，就在香港特区立法会即将就《国家安全（立法条文）条例草案》进行二读前夕，一向支持法案的自由党主席田北俊在2003年7月6日突然宣布不支持《国家安全（立法条文）条例草案》二读，并辞去行政会议成员的职务。特区政府于是连夜召开紧急行政会议进行评估，由于缺乏自由党在立法会的支持,令港府未有足够立法会议员的支持而导致条例草案将无法通过，行政长官董建华于7月7日凌晨发表声明宣布，香港特区政府行政会议特别会议决定将《国家安全(立法条文)条例草案》押后恢复二读，并在未来一段时间加强向市民解释修订案内容。之后，香港特区行政长官董建华先生与9月5日被迫宣布撤回《国家安全条例草案》，承诺重新检讨有关立法工作并向社会各界作充分咨询，达到共识后再启动国家安全立法，同时重申在国家安全立法问题上没有时间表。

　　当时，正值香港特别行政区成立之初，香港刚刚从亚洲金融风暴之中走出来却又面临SARS危机，香港楼市价格暴跌，经济面临严重衰退和通缩，百业萧条，人心惶惶，香港特别行政区社会内部对政府施政的不满日渐积累。建制派阵营内部的关键人物的临阵倒戈，立法会内部支持23 条立法的票数无法过半，香港特区政府判断不能在立法会表决过程中得到足够的支持票而最终决定放弃闯关。至此，香港特区政府过去一年多履行宪制责任推动落实23条的努力付之东流，国家安全立法无果而终。然而此事件并没有就此结束，而是在香港特区内部引发了一连串严重的“宪制危机”。2005年3月12日，曾荫权按照香港基本法的规定以政务司司长身份出任署理香港特区行政长官，并在之后香港特区第二任行政长官补选中当选。

　　自此以后，香港特别行政区内部政治生态发生了很大变化，国家安全立法几乎成为香港特区的一个敏感立法问题和特区政府、香港社会上下的“禁忌”，历届特区政府在此问题上都表现出了极克制和审慎。香港特别行政区内部也围绕 23 条立法的立场形成了反对派与建制派两大阵营的矛盾斗争并延续到现在。尽管此后的政府方面也谈及23条立法，但是现实却是维护国家安全的 23 条立法似乎成为香港社会的禁忌，而分裂国家的“港独”思潮和行动却在香港社会不断发酵蔓延、绵延不绝，让香港特区的“一国两制”实践不断遭遇新的风险和挑战。

　　近些年来，香港特别行政区国家安全风险更是日益凸显，不论是2014年在香港特区发生的持续79天的非法“占中”事件，还是2016 年农历春节期间的旺角暴乱，以及2019年因为《逃犯条例》和《刑事互助事宜条例》的修订引发的香港“修例风波”，都让香港特区屡屡陷入动辄得咎的管治危机和宪制危机之中。特别是2019年下半年，随着“修例风波”持续蔓延，暴力活动也不断升级，香港特别行政区内部极端政治力量和外部政治势力相互之间深度勾连，内外联动，频频出手，各种危害国家安全的活动愈演愈烈。“港独”“黑暴”和“揽炒”势力有恃无恐，公然鼓吹“港独”“自决”“公投”等主张，从事破坏国家统一、分裂国家的活动，他们公然侮辱、污损国旗国徽，煽动港人反中反共、围攻中央驻港机构、歧视和排挤内地在港人员，蓄意破坏香港社会秩序，暴力对抗警方执法，毁损公共设施和财物，瘫痪政府管治和立法会运作。他们利用网络和各种技术手段策划实施各种乱港、闹港、废港活动，让香港特区政府管治团队遭遇严重挫败感，打击香港特区建制派士气，把一个繁荣稳定的香港变成了一个以“城市游击战”为基本操作的“雇佣作战战场”，变成了一个外部敌对势力和中国持续较量反复博弈的前沿阵地，让香港特区治理难题演变成为对中国进行外交施压持续反扑发力的着力点，制造中国外交陷入被动的局面。特别是香港内部激进政治力量还于台独势力之间展开协同配合，形成两个侧翼配合外部敌对势力和中国正面冲突，这一态势对国家主权、安全和发展利益构成了严重的威胁和挑战。

　　2020年5月22日开幕的十三届全国人大三次会议，第五项议程是审议全国人大常委会关于提请审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的议案。此举意味着，中央将转换思路由全国人大通过相关决定并在国家层面启动香港特别行政区“国家安全立法”工作，从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制。

　　香港特别行政区在过去23年的时间里，因为香港内部各种反中乱港极端政治力量的极力阻挠、干扰和外部政治势力的强势介入，香港基本法第23条所规定的特别行政区应该承担的维护国家安全的宪制责任和立法义务始终未能得到落实，这样的局面必须得到改变，“一国两制”实践中遇到的每一个重大的难题和挑战到头来必将以历史的进步作为补偿。中国人民族性格里有含蓄克制、坚韧不拔的一面，同时也有蕴藏着巨大的能量与力量的一面。全国人大通过关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定之后，全国人大常委会将会同有关方面及早制定香港特别行政区维护国家安全的相关法律，积极推动解决香港特别行政区在维护国家安全制度方面存在的突出问题，加强专门机构、执行机制和执法力量建设，确保相关法律在香港特别行政区有效实施。此举意味着“香港特区23年未能完成23条立法”的情况将彻底得到改变，让香港成为一座设防的城市，确保香港特区“一国两制”事业行稳致远，这是包括香港同胞在内的全体中国人民共同的心愿。

　　李晓兵 南开大学法学院副教授、台港澳法研究中心执行主任